財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政治理能力水平很大程度上影響甚至決定著高質量發展目標的達成。秦朝商鞅變法、唐代的“兩稅法”、宋代王安石變法等等，都是圍繞財政治理展開的?；诖耍疚脑谘芯控斦卫砼c咸寧高質量發展內在邏輯的基礎上，深入分析新形勢下財政治理面臨的風險和不足，提出當前咸寧經濟發展階段，提升財政治理能力的對策建議，以高質量財政助推咸寧更高質量發展。

一、財政運行情況分析

（一）經濟運行情況。2019年，咸寧市地區生產總值1594.98億元，是2015年的1.55倍，年均增長9.1 %（現價），比全省平均增幅低0.1個百分點。三次產業結構比為12.5:44.2:43.3，與2015年相比，第一、第二產業分別下降4.8個、4.4個百分點，第三產業提升9.2個百分點；與全省相比，第一產業、第二產業分別高出全省4.2個、2.5個百分點，第三產業比全省低6.7個百分點。城鎮化率54.4%，比2015年增加4.5個百分點，但是比武漢低26.1個百分點，比全省低6.6個百分點，中心城區（咸安區）城鎮化率69.8%。消費率（社會消費品零售總額占GDP比重）39.1%，比全省、全國分別低2.4、5.0個百點，消費潛力較大。

（二）財政收入情況。2019年，財政總收入、一般公共預算收入、稅收收入分別為147.28億元、94.62億元、66.71億元，是2015年的1.34倍、1.18倍、1.32倍，占全省的2.54%、2.79%、2.64%，總量長期在全省第10位徘徊，與地區生產總值在全省的位次基本持平。2019年全口徑稅收收入122.73億元，從稅收貢獻行業來看，第一產業稅收貢獻率從2015年的0.06%上升至0.13%，第二產業稅收貢獻率從2015年的54.21%下降至48.94%，第三產業稅收貢獻率從2015年的45.72%上升至50.92%。從稅種來看，三個主體稅種（增值稅、企業所得稅和個人所得稅）總量為 87.32億元，占比為71.1%，比全省高2.9個百分點；土地四稅總量為17.29億元，占比為14.1%，比全省高0.5個百分點。

（三）財力情況。咸寧市、縣兩級財政收入基數和規模較小，可用財力增長有限，財政自給率偏低，2015年、2019年全市綜合自給率分別為41.94%、33.76%，比全省低7.37個、8.76個百分點，降幅比全省高1.39個百分點?！澳先h”自給率均在30%以下，基本保障和重點支出主要依賴上級補助。

總體來看，近幾年咸寧克服了經濟下行壓力，經濟穩定增長，產業結構持續優化，城鎮化率提升，財政收入不斷增加。但是，作為欠發達地區，經濟塊頭偏小，主要靠投資拉動；產業結構不優，第一產業占比過大，第三產業發展不充分；城鎮化率不高，制約了爭取上級轉移支付空間；自我保障能力不足，對上級依賴度較高等問題，是高質量發展必須解決的問題。

二、短板與問題

（一）收入與高質量發展要求還有差距。一是收入質量不高，稅收占比居于全省中下游位置，2015年至2019年全市稅收占比分別為62.8%、60.0%、61.8%、68.1%、70.5%，低于全省平均水平6.4個、7.4個、8.4個、6.4個、4.2個百分點。二是稅源結構不優，制造業僅占31.87%，食品飲料、冶金建材、電力金融、建筑房地產等行業占全市稅收59.4%。這些產業易受宏觀政策影響，不利于財稅收入的持續穩定增長。三是優質稅源不多，2019年全市十大納稅大戶合計完成稅收32.74億元，占全市稅收的26.7%，納稅過億元企業僅有8家。四是畝均效益不高，制造業仍處于產業鏈、價值鏈的中低端，高新區畝均稅收過10萬元的僅有5家。五是努力程度不夠，實行零基預算、財政保障水平提高后，有的部門單位怕擔責，不愿向上爭取，很難將滿額的資金份額拿回來，有的甚至平均數都達不到。

（二）支出難以滿足高質量發展的需要。2019年全市一般公共預算支出280.65億元，是2015年的1.47倍，年均增長9.7%，民生支出219.69億元，是2015年1.69倍，年均增長13.3%，占一般公共預算支出比重78.28%。一是民生領域欠賬較多，教育、社保、一般公共服務、醫療衛生支出占一般公共預算支出比重分別為14.24%、13.85%、12.29%、9.15%，合計占比達到49.53%，但是仍然難以滿足人民日益增長的美好生活需求。二是競爭領域投入不足，經濟增長主要依賴于大規模的政府投資，且效率不高，2015年、2016年、2017年咸寧市固定資產投資總額與GDP的比重為1.33、1.32、1.35，對社會支出造成擠出效應，不利于高質量發展。

（三）財政領域風險給高質量發展帶來挑戰。一是社保“穿底”風險。2019年，各縣市區機關養老保險、醫療保險、工傷保險當年不同程度地出現赤字，個別縣市支付能力低于預警線3個月的要求。全市新老機保缺口壓力較大，老機保累計缺口6.85億元，2020年新機保預計缺口9.7億元，全市新機保實際贍養比僅為1：1.52，未達到基金收支平衡1:3的要求。另外，老失地農民養老保險還有20888萬元欠賬，需要5年才能消化。二是政府債務風險。2019年，全市、本級償還到期政府債券本息20.2億元、5.13億元，占一般公共預算支出的比重為7.2%、9.4%。“十四五”期間，全市、市本級需償還到期政府債券本息分別為174.58億元、54.51億元，任務十分艱巨，且債券資金撥付進度緩慢等問題不同程度地存在，需加強整改和規范。三是財政兜底的風險增多。面對轉型發展與經濟社會發展中的諸多問題，財政被動介入過多，承擔了過多的兜底責任，超出財政職能和財力承受范圍。特別是自然災害、中美經貿摩擦、公共衛生事件等不確定風險隱患增多，對財政可持續性發展帶來極大挑戰。

（四）財政治理能力與高質量發展要求還不適應。一是預算管理不精。預算編制精準度不夠，預決算差異大；預算執行進度偏慢，結余及轉資金過多過大、執行率偏低與項目缺資金、預算追加現象并存；財政財務管理違紀問題屢禁不止；績效理念尚未全面形成，專業人才不足，結果運用機制還未全面建立。二是財政杠桿作用不強。撥款、補貼、獎勵等“一次性”投入方式較多，引導撬動作用不明顯，吸引社會資本、金融資本參與經濟社會發展的力度還不夠。以金融資本為例，2019年全市金融機構各項貸款余額1107.48億元、存款余額1594.70億元，貸存比69.44%，低于全省15.33個百分點，說明咸寧有大量金融資金外流。三是運轉效率還不快。項目運轉手續繁瑣，審批、驗收等時間過長，資金撥付率不高，無法形成實物工作量，造成錢等項目和項目等錢的現象。四是治理能力不足。大數據、人工智能、云計算等信息化智能化新技術與財政治理融合不夠，依靠大量人力集中檢查、依靠純手工匯總分析的手段還普遍存在；財政干部隊伍年齡結構趨于老化，青黃不接問題突出，專業素質能力不夠強，頂層設計能力不足，制約了財政治理效能。

三、以高質量財政助推咸寧高質量發展的對策與建議

當前特別是“十四五”期間，要著力做好“生財、用財、管財、理財”四篇文章，最大限度發揮財政政策和財政資金的引導和撬動作用、發揮財政治理的支撐作用，為全市社會經濟發展積蓄更大勢能、注入更多活力。

（一）完善可持續發展的地方財源體系，讓財政身板硬起來

一是做好“稅”的文章，提高總實力。財源建設是做大財政“蛋糕”、解決財政收支矛盾的主要“抓手”。制定財源建設5年規劃，夯實財政收入中長期增長基礎，力爭通過5年時間，不斷做大財政“蛋糕”、提升財政自給水平、提高收入質量，使稅收占比達到80%以上，在全省排位前進1位。一方面，做強工業稅源，重點支持五大千億產業、12個省級重點成長型產業集群，加快發展人工智能、生物醫藥、先進裝備制造、新能源汽車等新興產業，形成集聚效應，夯實財源稅源之基；另一方面，提前謀劃布局，培育新興稅源，研究制定財政獎補政策，充分發揮產業引導基金和財政專項資金作用，吸引信息、數據等新生產要素集聚，超常發展線上經濟、數字經濟，鼓勵發展跨境電商交易、線上授課、互聯網健康醫療等新模式、新業態，補齊“三產”短板。

二是做好“人”的文章，提高消費力。搶抓武漢國家中心城市建設機遇，推進武咸旅游、健康、教育等產業項目互動、互聯、互通、互融，吸引集聚更多的人才。積極對接武漢自貿區，加快光谷南園外園建設，鼓勵支持更多的人才來咸回咸就業創業。緊扣“雙循環”的戰略部署，發揮咸寧區位、生態、產業、要素、市場等優勢，大力支持現代化多功能物流園區、商品批發中心、貨物配送中心、物流集散中心和區域消費中心、特色消費中心，以及縣、鄉、村三級電子商務服務體系和快遞物流配送體系建設，努力將咸寧打造成為“咸岳九”小三角經濟圈、湘鄂贛大區域以及國內大循環的重要節點和國內國際雙循環的戰略支點。

三是做好“城”的文章，提高競爭力。圍繞咸寧宜居主城、官埠城鄉融合發展試驗區、梓山湖大健康產業示范區、橫溝科學城為核心的城鄉共融發展布局，充分調動社會資本參與城鄉基礎設施、舊城改造、新型農村社區和教育、醫療、住房保障等社會事業建設的積極性，加快補齊城鎮基礎設施和公共服務的短板。

四是做好“融”的文章，提高新動力。探索跨區域項目謀劃和財稅利益分配機制，在長江經濟帶、“1+8”城市圈等區域一體化發展戰略中思考和謀劃未來財源稅源和項目建設，探索大區域化的飛地經濟、飛地產業、飛地項目等模式，進一步做好產業和城市功能補鏈、延鏈、強鏈文章，搭上區域化高質量發展的便車，共享發展成果。

（二）創新財政投融資體系，讓資金資源活起來

一是變獎補為參投，放大杠桿作用。放寬社會資本參與教育、養老、醫療、文化的準入門檻，探索通過資產證券化、PPP模式、投資入股等方式，支持產業結構轉型升級、培育戰略性新興產業、高新技術企業?？山梃b重慶投資京東方的經驗，對有意來咸落戶且有前景的產品，市政府可以吸引國有企業投資參股，財政可為國有企業融通資金，實現多贏局面。??

二是變資金為資本，激活金融活水。全面履行國有金融資本出資人職責，通過注入資本金、增加補助等激勵機制，引導金融集團根據形勢發展需要，成立諸如政府產業引導基金、數字產業投資公司、高新企業投資公司，撬動更多的資金參與咸寧經濟高質量發展。成立咸寧擔保聯盟，加強市縣擔保公司合作，以解決域內大項目、大企業融資不暢問題。深化民營和小微企業金融服務綜合改革，加大獎補力度，促進金融企業創新，引導更多資金流向民營和小微企業。

三是變資產為資源，提高配置效率。創新財政性存款分配辦法，探索推進投貸聯動、存貸互動、跟投補助等方式，引導金融資本、社會資本向高效、優質產業傾斜，大力扶持中小企業、民營企業。組建咸寧國有資產經營公司，對行政事業單位房屋、城鎮土地開發經營、礦產、水域灘涂、林業、城市廣告等公共資源進行有效整合，通過置換、合并、拍賣、出租、委托經營、市場化運作等方式，使資產轉化為資本，資本通過運作轉化為新的財源。此外，還要探索建立生態產品實現機制，嘗試碳匯交易、排污權交易；引進戰略投資人，搞活農村產權交易市場，將“死資源”變“活資金”。

四是變自建為購買，緩解資金壓力。探索發展多元化的購買模式，在基礎設施、公共服務、信息化項目等領域，改直接投入為購買服務，通過市場化運作、績效化付費的方式，減輕項目建設資金壓力，提高建設、運維水平。?

（三）建立現代化財政制度體系，讓管理績效提起來

一是推動財政治理數字化。加快推進預算一體化系統建設，打破系統割裂和信息孤島，實現預算編制、執行、核算、內控、監督等一體化、全流程管理，提高預算管理現代化水平。推進大數據、人工智能、區塊鏈、互聯網+等技術在財政管理的應用，加快“數字財政”和“智慧財政”建設，加強稅務部門與銀行、工商等部門的合作，深化財政數據與扶貧、衛健、教育、公安、審計、稅務、工商、紀檢監察等部門數據融合，建立數據綜合運用機制，提高收入征管、監督檢查、資源配置等績效。

二是推動財政管理績效化。全面實施預算績效管理，加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，推動構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。推動財政監督從查違規向查績效轉變，提高監督檢查績效。加強對企業就業率、稅收貢獻率、財稅支撐力等指標的績效評估和考核激勵，根據評價結果實施分檔激勵，促進優質實體企業加快發展。優化財政資金安排與預算執行進度、財經紀律遵從度、預算調整幅度、績效好壞程度、謀劃項目力度掛鉤獎懲機制，擴大結果運用范圍，嘗試與單位“五獎”、表彰榮譽、個人待遇、單位正常的運轉經費掛鉤，提高財政資金績效，減少違紀違規問題發生。

三是推動財政運行高效化。對財政運行流程進行革命性再造，拓寬“綠色通道” “容缺審批”范疇，變串聯審批為采并聯審批，不斷優化財政審批、評審、采購等流程和環節，進一步縮短審批時限，為項目順利落地開工、建設、達產做好全過程的服務，提高項目建設的效率。建立常態化財政資金直達機制，提高使用效率。

四是推動參謀服務科學化。建立財政經濟政策研究“智囊團”，常態化研判宏觀經濟形勢，跟蹤分析財政風險隱患，為經濟發展、風險防控等提供參謀服務；加強財源建設研究，前瞻性開展增值稅分成、部分消費稅下劃地方、房地產稅改革、數字經濟服務稅、跨境稅源流動等問題研究，爭取更多的政策紅利。

（市財政局黨組書記、局長　魯恩旺）